El presente trabajo se propone examinar la política estadounidense en Irak en tres áreas: la política, la económica y la militar, concentrándose en las repercusiones de tal política en la soberanía iraquí. Con tal fin, se examinará primero el papel de Estados Unidos en el proceso político iraquí. A continuación se examinarán algunas decisiones clave en el área económica, para luego tratar el área militar. La conclusión examinará el significado de lo expuesto así como las perspectivas futuras.
Debe notarse la escasa cobertura de asuntos relacionados con este tema en los principales medios de comunicación, destacándose la escasa difusión que se ha dado a hechos por demás relevantes para el presente y el futuro de Irak. Es el objetivo de este trabajo presentar algunos de dichos hechos dentro del contexto pertinente y examinar su significado.
Inmediatamente luego de la invasión y la caída del régimen de Saddam Hussein Irak fue puesto bajo la administración del general retirado estadounidense Jay Garner, poco después reemplazado por L. Paul Bremer. La administración estadounidense de Irak bajo Bremer se llamó Autoridad Provisional de la Coalición (APC). Bremer instaló un Consejo Gobernante Iraquí (CGI) formado principalmente por iraquíes exiliados que no tenían apoyo en Irak; sin embargo todas las decisiones importantes eran tomadas por Bremer.
A lo largo del proceso político Estados Unidos ha buscado ver en Bagdad a individuos y grupos favorables a los intereses estadounidenses, apoyándose en los dos principales partidos kurdos, los más sólidos aliados de Estados Unidos en Irak, e intentando contener los éxitos y deseos shiítas, dados los fuertes lazos de éstos con Irán. Por las razones descritas más abajo, inicialmente Estados Unidos se opuso a una pronta realización de elecciones nacionales para establecer un gobierno iraquí soberano. La determinación de evitar tales elecciones por el mayor tiempo posible se manifestó en un complicado plan estadounidense para establecer un gobierno interino en base a asambleas locales elegidas de forma indirecta.
Sin embargo, las presiones internas e internacionales en tal sentido condujeron a que Estados Unidos apoyara la aceleración del calendario político, que condujo primero al nombramiento de un gobierno interino (en junio de 2004) y luego al actual gobierno iraquí como resultado de las elecciones de enero de 2005. En estas resultó elegida una asamblea nacional que nombró el consejo presidencial del actual gobierno (el presidente y sus dos vice-presidentes) y redactó una constitución definitiva, a ser sometida a referéndum el 15 de octubre próximo. Uno de los más claros ejemplos de la intervención estadounidense en el proceso político fue el establecimiento en la constitución provisional (Ley Administrativa Transicional, o TAL según las siglas en inglés, redactada en febrero de 2004) de una mayoría de dos tercios en la asamblea nacional elegida en enero para la elección del presidente y los dos vice-presidentes, con la esperanza de que los shiítas no lograran tal mayoría en la asamblea y necesitaran de los kurdos para formar un gobierno, lo cual efectivamente sucedió. De esta manera, los kurdos, aliados estadounidenses, contendrían el avance shiíta, especialmente en cuanto al establecimiento de un estado islámico.
Desde la "transferencia de la soberanía" al gobierno interino en junio de 2004, Estados Unidos ha procurado dar la impresión de que el gobierno iraquí está en manos iraquíes, determinado a poner una "cara iraquí" a todas sus políticas. Dicho gobierno interino fue designado por Estados Unidos, el CGI y el enviado de las Naciones Unidas Lakhdar Brahimi, quien no tuvo más opción que aceptar el candidato estadounidense para primer ministro: Iyad Alawi, pro-estadounidense y ligado a la CIA. Tal gobierno interino estaba conformado principalmente por exiliados que no tenían base de apoyo en Irak y que por lo tanto necesitaban a Estados Unidos para promover sus intereses, con lo que no presentaban gran oposición a las demandas estadounidenses. Sin embargo, aún luego de la transferencia de la soberanía Estados Unidos dejó a asesores estadounidenses en la burocracia iraquí y la última palabra en decisiones clave aún descansa en la práctica en Estados Unidos, con el gobierno iraquí privado de autoridad sobre las fuerzas estadounidenses, ni sobre los ingresos petroleros destinados a proyectos de reconstrucción decididos por Estados Unidos y asignados a contratistas elegidos por Estados Unidos antes de la disolución de la APC.
Con ocasión de las elecciones de enero Estados Unidos destinó 30 millones de dólares para "asesoramiento estratégico, entrenamiento y encuestas" a partidos políticos "moderados y democráticos" con el fin de que pudieran "competir efectivamente" y para "aumentar su apoyo entre el pueblo iraquí"1.
Se destaca en cuanto al proceso político la orden 92 de la APC que establece la Comisión Electoral Independiente de Irak. Tal comisión tiene autoridad para "promulgar, implementar, y reforzar regulaciones, reglas y procedimientos con toda la fuerza de la ley en conexión con las elecciones durante el Período Transicional" (Sección 3, 1) La comisión tendrá como funciones principales "determinar, establecer, desarrollar, certificar, subdividir y mantener el registro de votantes; ayudar a construir apoyo societal y confianza en el proceso electoral a lo largo de Irak; regular y conducir el registro y certificación de partidos políticos; regular y conducir el registro y certificación de candidatos para cargos; acreditar observadores electorales y otros oficiales involucrados en el monitoreo y/u observación de elecciones en Irak; administrar la votación y las actividades de tabulación de los votos; adjudicar agravios y disputas electorales y certificar los resultados electorales" (Sección 3, 3). Se establece que la comisión estará formada por una Junta de Comisionados y una Administración Electoral (Sección 3, 1). La comisión será encabezada por la primera (Sección 4), y estará formada por nueve miembros, incluyendo siete miembros con voto que serán ciudadanos iraquíes, y dos miembros sin voto. Estos últimos serán un Oficial Electoral en Jefe y un experto electoral internacional elegido por las Naciones Unidas (Sección 5, 1). Las nominaciones para los siete miembros con voto serán hechas por nacionales iraquíes y organizaciones iraquíes; de entre tales nominaciones las Naciones Unidas creará una lista de candidatos que será presentada al CGI, que eligirá candidatos de tal lista. De entre dichos candidatos, el administrador (Bremer) nombrará a los siete miembros con voto. El experto electoral internacional será nombrado por el Secretario General de las Naciones Unidas (Sección 5, 2).
Está claro que, dado que los grupos e individuos iraquíes más activos en el proceso político no presentan oposición a las demandas estadounidenses e incluso las favorecen, ya que carecen de apoyo en Irak y dependen de Estados Unidos para promover sus intereses, y dada la activa intervención estadounidense en el proceso político iraquí, los candidatos a la Junta de Comisionados sometidos a la decisión de Bremer tendrían con toda probabilidad una inclinación similar, atentando contra la imparcialidad de la comisión. En este sentido, debe llamarse la atención sobre algunos puntos relativos a las elecciones de enero de 2005. La comisión anunció que la concurrencia a las urnas había sido del 72%, para luego reducirla al 58%. A la Alianza Iraquí Unida se le dijo inicialmente que había ganado con un 60% de los votos; este porcentaje luego fue reducido al 48%, resultado que le impondría a la alianza la necesidad de formar una coalición, probablemente con la alianza kurda; una victoria con el 60% le habría dado una mayoría. La decisión sobre si se había cometido fraude o no estaba en manos de la comisión. Esta concluyó que el llenado de urnas en Ninive por hombres armados, que luego se supo pertenecían a las milicias kurdas, no tuvo un efecto significativo. En dicha provincia, donde los resultados electorales le otorgaron a los kurdos la victoria, los kurdos conviven con árabes y turcomanos.
En cuanto a la intervención estadounidense en la redacción de la constitución, Justin Alexander, oficial de asuntos legales para la oficina de apoyo constitucional de la Misión de Asistencia de las Naciones Unidas para Irak (UNAMI), afirmó: "... en las semanas finales del proceso el recientemente arribado embajador de Estados Unidos tomó un papel extremadamente interventor. Incluso yendo tan lejos como para circular por lo menos un borrador estadounidense."2 Por su parte, Zaid al-Ali, un experto legal que supervisó el proceso de redacción en Bagdad, afirmó: "Hay tres maneras en que la ocupación intervino en el contexto del proceso de redacción de la constitución de Irak. Primero, las autoridades de la ocupación seleccionaron y afectaron la conformación de la comisión que estaba encargada de redactar la ley transicional de Irak, y su constitución permanente. Segundo, la ocupación determinó los límites y parámetros dentro de los que la constitución sería redactada. Tercero, las autoridades de la ocupación intervinieron directamente para salvarguardar sus intereses en el contexto de las negociaciones constitucionales."3
Aún luego de establecido un gobierno iraquí soberano la burocracia de éste y ministerios clave incluyeron asesores, organizaciones y agencias con el fin de supervisar las políticas económicas del gobierno iraquí.
Otro punto a tener en cuenta es el perfil de los responsables de ministerios clave, tal como el de petróleo. Durante la administración de Bremer, al igual que en el presente gobierno iraquí, dicho ministerio estaba en manos de Ibrahim Bahr al-Uloum. Shiíta educado en Estados Unidos, Uloum había asistido a reuniones del Departamento de Estado relativas al Proyecto Futuro de Irak -descrito más abajo-, que recomendaba la invitación a compañías extranjeras para el desarrollo de los campos petroleros iraquíes. En septiembre de 2003, refiriéndose a la dificultad de poner en marcha la privatización de la industria petrolera iraquí antes de la concreción del cronograma político en diciembre de 2005, Uloum decía: "El nuevo gobierno electo al final del período de transición decidirá esta cuestión. El sector petrolero iraquí necesita privatización, pero es un asunto cultural. La gente vivió por los últimos 30 a 40 años con esta idea del nacionalismo."4 Afirmaba asimismo que las compañías estadounidenses tendrían prioridad. 5
En cuanto al ministerio de finanzas, éste fue ocupado durante la APC por Kamel al-Keilani (sunita), quien en septiembre de 2003 expresaba su apoyo a la privatización de todos los sectores de la economía iraquí, incluyendo el petrolero, y afirmaba: "El período es muy claramente de no menos de dos años...definiremos primero los sectores que pueden ser privatizados y estableceremos los cimientos y nos aseguraremos de que el asunto sea aceptado por el pueblo iraquí."6 En el gobierno interino el puesto fue ocupado por Adil Abdel Mahdi (shiíta), quien en una visita a Washington en diciembre de 2004 reveló planes para privatizar la Compañía Petrolera Nacional Iraquí, y para la aprobación de una ley que abriría aún más las reservas petroleras iraquíes a compañías extranjeras. Mahdi declaró: "Creo que esto es muy prometedor para los inversores estadounidenses y para las empresas estadounidenses, ciertamente para las compañías petroleras."7 El mismo ministerio está actualmente encabezado por Ali Abdel-Amir Alawi, primo de Iyad Alawi (primer ministro del gobierno interino) y sobrino de Ahmed Chalabi, miembro del Consejo Gobernante Iraquí y actualmente vice-primer ministro. Ali Alawi, educado en Estados Unidos, fue ministro de comercio bajo la APC y ministro de defensa en el gobierno interino. En el primer cargo, apoyó las órdenes de Bremer sobre inversiones extranjeras. En el gobierno interino, el puesto de primer ministro fue ocupado por Iyad Alawi, miembro del Consejo Gobernante Iraquí, ligado a la CIA y preferido por Estados Unidos para ocupar dicho cargo. El ministerio de relaciones exteriores estuvo en los tres gobiernos a cargo de Hoshyar Zebari, un líder kurdo del Partido Democrático del Kurdistán. Los kurdos son los más firmes aliados de Estados Unidos en Irak.
Otro punto a destacar es, como puede verse, la rotación de cargos entre un grupo de iraquíes, muchos exiliados durante el régimen de Saddam Hussein, que apoyan, o al menos no se oponen, a las metas estadounidenses para Irak. Al caso de Ali Alawi, mencionado en el párrafo anterior, se añaden otros. Mahdi, por ejemplo, ministro de finanzas en el gobierno interino, es actualmente vice-presidente. Ibrahim Bahr al-Uloum, actual ministro de petróleo, ocupó el mismo cargo bajo la APC. Ghazi al-Yawer (sunita), otro vice-presidente en el gobierno actual, fue miembro del CGI y presidente en el gobierno interino. Ibrahim Jaafari (shiíta), actual primer ministro, fue miembro del CGI y vice-presidente en el gobierno interino. Rowsch Shaways (kurdo) uno de los actuales vice-primeros ministros fue vice-presidente en el gobierno interino. Barham Salih (kurdo) fue vice-primer ministro para seguridad nacional en el gobierno interino y actualmente encabeza el ministerio de planificación. Jalal Talabani (kurdo), fue miembro del CGI y es el actual presidente del país.
El Proyecto Futuro de Irak, iniciado en abril de 2002 por el Departamento de Estado, proveía un plan para una serie de reuniones de funcionarios estadounidenses y opositores del régimen de Saddam Hussein, principalmente exiliados, con el fin de planear un Irak post-Saddam Hussein8. Como parte de este proyecto, se estableció un Grupo de Trabajo sobre Petróleo y Energía, con el propósito de planear la privatización del sector y la participación en él de capital occidental.9 Ahmed Chalabi, el entonces favorito del Pentágono para reemplazar a Saddam Hussein, prometió a ejecutivos de compañías petroleras estadounidenses una importante participación en la industria petrolera iraquí.10 El Proyecto Futuro de Irak no fue implementado, dadas las disputas entre el Departamento de Estado y el Pentágono, que finalmente se hizo cargo de la administración de Irak. Por otro lado, para febrero de 2003 Estados Unidos había elaborado un documento llamado "Llevando la economía iraquí desde la recuperación al crecimiento", que trataba medidas a tomar respecto a la economía iraquí luego de la caída de Saddam Hussein. El fin era transformar la fuertemente centralizada economía iraquí en una economía de libre mercado en la que la única función del estado sería garantizar la existencia de dicha economía, que brindaría los máximos beneficios y derechos para los intereses extranjeros.
Estados Unidos, a través de la agencia USAID (United States Agency for International Development) contrató a Bearing Point, una consultora de negocios privada, para llevar a cabo la transformación de la economía iraquí en términos neoliberales. El contrato dice: "El gobierno buscará abrir sus enlaces de comercio e inversión y colocar instituciones que promuevan la democracia, la libre empresa y el recurso a un sector privado conducido por el mercado como el motor de la recuperación y el crecimiento económicos."11 En junio de 2003 Bremer declaró en el Foro Económico Mundial en Jordania: "Nuestra meta estratégica en los siguientes meses es iniciar políticas que tendrán el efecto de reasignar gente y recursos de empresas estatales a las más productivas firmas privadas."12 Durante la APC, Bremer emitió una serie de órdenes que implicaban la total liberalización de la economía iraquí, el acceso irrestricto a los recursos iraquíes por inversores extranjeros así como la repatriación total de las ganancias. Las órdenes son definidas como "instrucciones vinculantes o directivas al pueblo iraquí que crean consecuencias penales o tienen influencia directa en la manera en que los iraquíes son regulados, incluyendo cambios a la ley iraquí."13
Se presentan a continuación algunas órdenes relativas a la economía iraquí firmadas por Bremer.
Si bien suele enfatizarse el papel del petróleo en la decisión estadounidense de invadir Irak, debe también tenerse en cuenta el interés en la reconstrucción. Los principales contratos para llevarla a cabo fueron otorgados a empresas estadounidenses, frecuentemente sin licitación y a compañías ligadas a la administración Bush. Este último punto llama la atención sobre el hecho de que no sólo son compañías estadounidenses las principales beneficiarias de los proyectos de reconstrucción, sino también los mismos integrantes de la administración estadounidense.
Otro punto clave a considerar es el origen, administración y destino del dinero empleado en dicha reconstrucción. En mayo de 2003, la resolución 1483 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas puso fin a las sanciones internacionales contra Irak y apoyó la creación de un Fondo de Desarrollo para Irak (FDI). Dicho fondo es independiente de los 18 mil millones de dólares destinados por el congreso estadounidense para la reconstrucción iraquí. El FDI estaría bajo el control de Bremer y sería supervisado por un auditor externo nombrado por una Junta Internacional de Asesoramiento y Monitoreo, que incluiría a representantes de las Naciones Unidas, el Banco Mundial, el FMI y el Fondo Arabe para el Desarrollo Económico y Social. Se establecía la transferencia a dicho fondo de mil millones de dólares del programa Petróleo por Alimentos, dinero que provenía de la venta de petróleo iraquí. En el FDI también se depositarían los ingresos de la venta de petróleo y gas natural, así como bienes financieros del régimen de Saddam Hussein. La resolución 1546 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas establece la continuidad del monitoreo del FDI luego de la transferencia de soberanía de la APC a Irak. Este dinero ha sido utilizado para financiar la reconstrucción, lo cual significa que el destino de parte de este dinero han sido las compañías estadounidenses arriba mencionadas.
Pocas horas después de creado el FDI, Bush firmó la orden ejecutiva 13303, que dice: "Cualquier fijación, juicio, decreto, gravamen, ejecución, embargo, u otro proceso judicial se prohíbe, y serán considerados nulo y sin efecto, con respecto al Fondo de Desarrollo para Irak y todo el petróleo iraquí y productos de petróleo iraquíes." La consecuencia es que las compañías estadounidenses serán por completo inmunes en cualquier caso, tal como accidentes, daño al medio ambiente, utilización de trabajo esclavo, asesinato de iraquíes por empresas privadas de seguridad, etc.
Pocas semanas antes de la disolución de la APC, ésta otorgó más de 3 mil millones de dólares en nuevos contratos que serían pagados con fondos iraquíes y administrados por la embajada estadounidense. El inspector general de la APC, luego llamado Inspector General Especial para la Reconstrucción de Irak (SIGIR por las siglas en inglés), emitió un informe a mediados de 2005 sobre la administración por la embajada de dichos fondos. El informe encontró que no había manera de verificar el destino de los fondos: "De 198 archivos de contratos revisados, 154 no contenían evidencia de qué bienes y servicios fueron recibidos, 169 no contenían facturas, y 14 no contenían evidencia de pago."14 El SIGIR encontró en enero de 2005 que 8.8 mil millones de dólares que la APC destinó a los ministerios iraquíes han virtualmente desaparecido, siendo imposible rastrearlos ni establecer si encontraron su destino en manos privadas o en milicias.
En junio de 2005, como resultado de la presión ejercida por los demócratas del Subcomité de Reforma Gubernamental de la Casa de Representantes, liderados por el representante de California, Henry Waxman, se convocó una audiencia relativa al manejo estadounidense del FDI. Según un informe de Waxman, el receptor individual más grande de fondos del FDI es Halliburton, la compañía de servicios petroleros asociada al vice-presidente Dick Cheney hasta que éste asumiera en la administración Bush en 2001. La firma ha incurrido en sobrecargos por más de 218 millones de dólares en un contrato para importar combustible y reparar campos petroleros.
La junta de monitoreo fue establecida recién en octubre de 2003 y necesitó meses para encontrar auditores que fueran aceptables para Estados Unidos, nombrados en abril de 2004. En un informe interino, éstos decían: "KPMG ha encontrado resistencia del personal de la APC en cuanto a la entrega de información requerida para completar nuestros procedimientos...la cooperación con las tareas de KPMG tiene baja prioridad."15 Los auditores tuvieron dificultades para obtener pases para la Zona Verde16, y reuniones en varios ministerios fueron repetidamente pospuestas; para julio de 2005 sólo una reunión había tenido lugar con el Ministerio de Finanzas. Se ha dicho17 que las demoras estaban motivadas por la determinación estadounidense de evitar que un informe fuera emitido mientras Irak aún estaba bajo la administración de la APC, con lo que el informe fue publicado en julio, luego de la disolución de la APC en junio. Los auditores también revelaron que no se monitoreaban las exportaciones de petróleo, sugiriendo la existencia de exportaciones no contabilizadas y en consecuencia ingresos que podían ser utilizados impunemente.
El nuevo embajador estadounidense en Irak, Zalmay Khalilzad, no sólo intervino activamente en las negociaciones para la redacción de la constitución definitiva, sino que presentó un borrador prácticamente completo. Mahmoud Othman, un miembro kurdo del comité constitucional, se quejaba: "Los estadounidenses dicen que no intervienen, pero hay intervenido profundamente. Nos dieron una propuesta detallada, casi una versión completa de una constitución."18
Un borrador publicado el 30 de junio en el diario Al-Mada, que estaba siendo negociado por políticos iraquíes, era muy diferente del finalmente presentado en agosto, en cuya negociación tuvo activa participación el embajador estadounidense. Lo que sigue es una comparación de ambos documentos.
Borrador de junio. Art. 5, 1: "La justicia social es la base de la construcción de la sociedad". Art. 18, 1: "La base de la economía es la justicia social. Se compone de cooperación entre la actividad pública y privada. Su meta es el crecimiento económico de acuerdo a un plan decretado y a la realización de la prosperidad para los ciudadanos". Art. 18, 2: "El estado tendrá la responsabilidad por el crecimiento, desarrollo de la producción y servicios, la construcción de una sólida infraestructura para la economía del país y la provisión de servicios."
Borrador de agosto. No se establece nada similar. El borrador de agosto omite la intervención del estado en la economía.
Borrador de junio. Art. 17: "Todos los recursos naturales y los ingresos resultantes son propiedad del pueblo. El estado los preservará y los invertirá bien." Art. 8: "Los iraquíes tienen derecho completo e incondicional en todas las áreas de Irak sin limitación."
Borrador de agosto. Art. 109: "El petróleo y el gas es la propiedad de todo el pueblo iraquí en todas las regiones y provincias." Art. 23: "Un iraquí tiene la propiedad en cualquier lugar de Irak y nadie más tiene el derecho de poseer bienes inmuebles excepto lo que esté exento por la ley." Mientras que el borrador de junio establece el derecho absoluto de los iraquíes a la propiedad, el borrador de agosto permite legislación que establezca excepciones.
Borrador de junio. No se establece nada similar.
Borrador de agosto. Art. 110: "El gobierno federal y los gobiernos de las regiones y provincias productoras establecerán juntos las políticas estratégicas necesarias para desarrollar la riqueza petrolera y gasífera para traer el mayor beneficio al pueblo iraquí, apoyándose en las más modernas técnicas de los principios de mercado y alentando la inversión." Esta disposición alienta la participación extranjera en el sector petrolero iraquí, dado que serán inversores extranjeros los que más probablemente estén en condiciones de proveer la necesaria inversión, junto con la utilización de "más modernas técnicas de los principios de mercado".
Borrador de junio. No se establece nada similar en cuanto a la propiedad privada. Art. 17: "La base de los impuestos y los gastos públicos es la justicia social."
Borrador de agosto. Art. 23: "La propiedad privada está protegida y el dueño tiene derecho a usarla, explotarla, y beneficiarse de ella dentro de los límites de la ley." No se establece nada similar respecto a los impuestos. El borrador de agosto garantiza derechos de propiedad que pueden ser absolutos (según la ley) para quien la posea, sea iraquí o extranjero, y omite la función social de los impuestos.
Borrador de junio. No se establece nada similar en ninguno de los dos puntos.
Borrador de agosto. Art. 25: "El estado garantizará la reforma de la economía iraquí de acuerdo a bases económicas modernas, en una forma que asegure la completa inversión de sus recursos, diversificando sus fuentes y alentando y desarrollando el sector privado." Art. 26: "El país garantizará el incentivo de inversiones en los diferentes sectores." El borrador de agosto alienta las medidas económicas neoliberales ("bases económicas modernas"), la participación del sector privado y la inversión en diferentes sectores de la economía.
La resolución 1511 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, aprobada el 16 de octubre de 2003 autoriza una fuerza multinacional que "tome todas las medidas necesarias para contribuir al mantenimiento de la seguridad y la estabilidad en Irak, incluyendo el propósito de asegurar las necesarias condiciones para la implementación del cronograma y el programa así como contribuir a la seguridad de la Misión de Asistencia de las Naciones Unidas para Irak, el Consejo Gobernante Iraquí, y otras instituciones de la administración interina iraquí, e infraestructura humanitaria y económica clave" (párrafo 13). También decide que el Consejo de Seguridad revisará la misión de la fuerza multinacional a más tardar un año después de la adopción de la resolución 1511, y que el mandato de dicha fuerza finalizará al concluir el proceso político con la elección de un gobierno iraquí soberano tras la adopción de una constitución definitiva (en diciembre de 2005). En tal ocasión el consejo podrá considerar la necesidad de la continuación de la fuerza multinacional, según lo expresado por un gobierno iraquí representativo y reconocido internacionalmente.
Tras la adopción de la resolución, el embajador estadounidense en Bagdad, John Negroponte, afirmó que la fuerza multinacional estaría bajo "comando unificado de Estados Unidos."
La resolución 1546 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, aprobada el 8 de junio de 2004, decide que el mandato de la fuerza multinacional será revisado a pedido del gobierno iraquí o 12 meses tras la adopción de la resolución. El mandato de la fuerza expirará una vez finalizado el proceso político o antes de dicho evento en el caso de que el gobierno iraquí lo solicite.
El 31 de mayo de 2005, respondiendo a la revisión prevista en la resolución 1546, el Consejo de Seguridad discutió el mandato de la fuerza multinacional. En base a la declaración del Ministro de Relaciones Exteriores iraquí, Hoshyar Zebari, el informe del embajador estadounidense y la carta de Zebari del 24 de mayo de 2005 solicitando la continuación de dicho mandato hasta la finalización del proceso político, el consejo acordó la continuación de dicho mandato de acuerdo con la resolución 1546 y a solicitud del gobierno iraquí.
Las dos resoluciones y la declaración de mayo de 2005 implican una autorización de las Naciones Unidas a las fuerzas estadounidenses para hacer en Irak todo lo que consideren necesario con el fin garantizar la seguridad y reconstrucción del país, en "coordinación y consulta" con el gobierno iraquí. Dada la escasa capacidad de dicho gobierno de oponerse efectivamente a las decisiones estadounidenses, en la práctica el resultado es la pérdida de soberanía iraquí sobre las fuerzas estadounidenses, las que son libres de hacer "todo lo necesario".
Por otro lado, la orden 17 firmada por Bremer se refiere al status de la APC, de la fuerza multinacional y de misiones y personal en Irak.
La orden establece que "A menos que se establezca de otro modo aquí, la FMN19, la APC, las Misiones de Enlace Extranjeras, su personal, propiedad, fondos y bienes, y todos los Asesores Internacionales serán inmunes del proceso legal iraquí." (Sección 2, 1).
- También se especifica que todos los arriba mencionados estarán sujetos exclusivamente a la jurisdicción de los estados que los envían y serán inmunes de "cualquier forma de arresto o detención excepto por personas que actúen en representación de los estados que los envían..." (Sección 2, 3).
- Por otro lado, la orden establece la adjudicación de contratos sin ninguna restricción en cuanto a la elección del proveedor o contratista. (Sección 4, 1)
- Los contratistas no estarán sometidos a las leyes y regulaciones iraquíes en cuestiones relacionadas con los términos y condiciones de sus contratos. (Sección 4, 2).
- Asimismo, se determina que la FMN podrá utilizar sin costo las áreas que sean necesarias para cuarteles, campos u otras instalaciones para la conducción de las actividades administrativas y operacionales de la FMN, incluyendo la continuación del uso de las instalaciones utilizadas por la FMN en el momento de firma de la orden y por la duración de la misma, a menos que se establezca de otro modo entre la FMN y el gobierno iraquí. Las áreas utilizadas por la FMN, a pesar de continuar siendo territorio iraquí, serán "inviolables y sujetas al exclusivo control de la autoridad de la FMN." (Sección 9, 1).
- La FMN podrá utilizar "agua, electricidad y otros servicios e instalaciones públicas sin cargo, o, cuando esto no sea practicable, a la tasa más favorable, y en el caso de interrupción o amenaza de interrupción del servicio, la FMN tendrá, tanto como sea posible, la misma prioridad que servicios gubernamentales esenciales." (Sección 9, 2).
- La orden establece una "Zona Internacional" en Bagdad, que estará bajo control de la FMN, incluyendo todos los derechos de entrada y salida. Las actividades de fuerzas de seguridad iraquíes en dicha zona serán acordadas entre la FMN y el gobierno iraquí. (Sección 9, 4).
- En cuanto a obligaciones impositivas, se establece que la FMN, los estados que participan de ésta y los contratistas quedan exentos de cualquier impuesto para compras locales para uso oficial o para la implementación de los contratos en Irak. (Sección 10, 1).
- Los contratistas también quedan exentos de impuestos en Irak sobre ganancias originadas en los contratos y de cualquier impuesto derivado de la implementación de los contratos. (Sección 10, 2).
Esta orden otorga a la FMN y a otro personal extranjero completa libertad de uso de recursos, servicios e instalaciones en Irak, sin costo cuando sea posible y les otorga completa inmunidad ante las leyes iraquíes. Los contratos pueden ser adjudicados sin ninguna restricción. El personal cubierto en esta orden queda exento de impuestos para compras locales para uso oficial o para la implementación de los contratos en Irak, incluso los relativos a ganancias derivadas de contratos. También implica en la práctica extraterritorialidad en la Zona Internacional y en las áreas sometidas al "control exclusivo de la autoridad de la FMN".
La decisión de mantener tropas en Irak de manera indefinida se ha manifestado en la construcción de bases permanentes, que funcionarios estadounidenses evitan cuidadosamente llamar "permanentes", denominándolas "campos duraderos" y luego "bases de operación de contingencia."20 Informes en este sentido se han sucedido reiteradamente, tales como los producidos en abril de 2003 (New York Times), marzo de 2004 (Chicago Tribune), y mayo de 2005 (Washington Post). Un funcionario estadounidense declaró al New York Times: "Habrá alguna clase de relación de defensa de largo plazo con Irak, similar a Afganistán."21
Funcionarios iraquíes han manifestado reiteradamente su deseo de que las tropas estadounidenses permanezcan en Irak hasta que las fuerzas iraquíes estén en condiciones de enfrentar ellas mismas a la insurgencia. Dada la situación en este sentido22, las tropas iraquíes no estarán listas por años. En cuanto a la relación entre las fuerzas estadounidenses y el gobierno iraquí, éste no puede vetar decisiones u oponerse a operaciones realizadas por dichas fuerzas.
En el área política, la soberanía iraquí se ha visto en extremo limitada por la política estadounidense en el país. Esta ha incluido la selección y promoción de individuos considerados bien dispuestos hacia los intereses estadounidenses en el CGI y en los sucesivos gobiernos iraquíes (el interino y el actual, formado tras las elecciones de enero de 2005). Tales gobiernos, carentes de apoyo entre los iraquíes, no sólo no han rechazado los objetivos estadounidenses para la economía iraquí, sino que los han apoyado. Los iniciales deseos estadounidenses de posponer lo más posible la realización de elecciones para elegir un gobierno iraquí encuentran su explicación en parte en la necesidad de tiempo para implementar el plan económico ya descrito, y en parte en la determinación de establecer en Bagdad un gobierno indudablemente aliado, desenlace que se consideraba incierto en el caso de elecciones, dados los lazos de los shiítas, mayoría entre la población, con Irán.
Otro aspecto de la política estadounidense ha consistido en contener en todo lo posible los éxitos shiítas, dado el temor de que Irak cayera bajo un gobierno shiíta afín a Irán, dando lugar incluso a un Irak islámico. Estos temores se han visto alimentados por los lazos con dicho país de los principales grupos shiítas (el Consejo Supremo para la Revolución Islámica en Irak y el partido Dawa) y por los deseos de éstos de darle un importante papel a la Sharia. Asimismo, Estados Unidos ha procurado apoyarse en los kurdos para frenar los avances shiítas. Este último punto se manifestó claramente en las disposiciones introducidas en la constitución provisional (TAL, Ley Administrativa Transicional) para la formación de un gobierno, como ya se ha examinado.
Estados Unidos también se procuró importante influencia en la selección de los miembros de la comisión electoral iraquí, dificultando la verificación objetiva e imparcial de los resultados electorales. El empleo de prácticas fraudulentas se ve en extremo facilitado. Estas quizás hayan tenido lugar en enero, con el fin de contener a los shiítas, y podrían tener lugar en octubre, para garantizar la aprobación de la constitución en el referéndum, dada la influencia estadounidense en la redacción de dicha constitución así como su apremiante necesidad de mostrar progreso en Irak.
Estados Unidos también intervino vigorosamente en la redacción de la constitución definitiva, presionando directamente en la negociaciones e incluso presentando un borrador casi completo.
En el área política, las limitaciones de la soberanía iraquí se manifiestan en la intervención estadounidense en un proceso que debería ser puramente iraquí, de las maneras ya descritas, incluyendo algo tan nacional como la redacción de la constitución.
En cuanto al área económica, los objetivos estadounidenses en este aspecto consisten en la apertura total de la economía y concesión de máximas ventajas para los inversores extranjeros, así como la privatización de todos los sectores económicos. Medidas en este sentido se han plasmado en las órdenes de la APC y en las disposiciones de la constitución definitiva. Si bien el sector petrolero estaba excluido de estas medidas en las órdenes de Bremer, el borrador constitucional de agosto alienta la inversión extranjera en el sector, y Estados Unidos ha trabajado con los gobiernos iraquíes para establecer las condiciones favorables a la privatización de la industria petrolera apenas sea posible ponerla en práctica (recordar las políticas apoyadas por los ministros de petróleo y finanzas).
La política estadounidense en el área económica también se ha destacado por otorgar prioridad en la reconstrucción a compañías ligadas a miembros de la administración Bush. Por otro lado, estas compañías han sido pagadas con dinero del FDI, dinero proveniente en su mayor parte de la venta de petróleo iraquí. Las auditorías del FDI han revelado una importante falta de transparencia. Estados Unidos no parece haber puesto gran empeño en monitorear adecuadamente el destino del dinero del fondo, postergando el establecimiento de la junta de monitoreo y negando completa colaboración a los auditores. Las nuevas disposiciones económicas para Irak se firmaron durante la APC, estando el país directamente administrado por Estados Unidos, y esas decisiones continúan teniendo vigencia luego de la transferencia de la soberanía.
En el área económica, las limitaciones a la soberanía iraquí yacen en la imposición estadounidense de un proyecto económico con el único apoyo de individuos seleccionados y en detrimento de los intereses económicos iraquíes.
En el área militar, las fuerzas multinacionales tienen completa libertad de acción, no responden al gobierno iraquí, utilizan servicios, instalaciones y recursos iraquíes sin costo o a un costo mínimo, sin pagar por lo menos algunos impuestos, con completa inmunidad frente a las leyes iraquíes y controlan exclusivamente partes del territorio del país, que quedan efectivamente fuera del control del gobierno iraquí. Esto significa que en el área militar Irak experimenta lo que podría considerarse una pérdida total de soberanía.
La pérdida de soberanía en el área económica está íntimamente relacionada con el mismo fenómeno en el área política, dado que son los individuos promovidos por Estados Unidos los que otorgan concesiones en el área económica. En esta última, el gobierno iraquí podría legalmente oponerse a las demandas estadounidenses, aunque en la práctica tal decisión resultaría difícil con tropas estadounidenses en Irak. De este modo, la pérdida de soberanía en el área militar refuerza las limitaciones de la soberanía en el área económica, y lo mismo puede decirse de la política.
Puede concluirse que en el área militar las limitaciones a la soberanía iraquí pueden considerarse absolutas, mientras que en el área política y económica podría haber un leve margen para decisiones soberanas que contraríen los intereses estadounidenses, lo que sin embargo resulta poco realista dada la presencia militar estadounidense y la dependencia de Estados Unidos de cualquier gobierno iraquí para mantenerse en el poder.
En cuanto a las perspectivas futuras, no puede esperarse que la situación descrita en los tres ámbitos cambie significativamente en el corto plazo, dado que es de esperar que las tropas estadounidenses permanezcan en Irak por algún tiempo. Lo más probable es que la constitución sea aprobada en el referéndum de octubre, lo que intensificará el enfrentamiento político y sectario, junto con la continuación e incluso fortalecimiento de la insurgencia. La formación de un gobierno luego de nuevas elecciones, tal como está previsto en el cronograma político, será en extremo difícil, quizá más aún que en los primeros meses de este año, debido a las recientes dificultades en la alianza kurdo-shiíta, y existe la posibilidad de que tal proceso no pueda completarse. En el caso de que la constitución fuera rechazada en el referéndum, la TAL prevé una nueva elección para una asamblea nacional, comenzando nuevamente todo el proceso político, el cual se atrasaría aproximadamente un año, aumentando la inestabilidad, el caos de la situación militar y el enfrentamiento sectario. Este último es tal que puede dudarse de la factibilidad de repetir el proceso político antes de que estalle la guerra civil o el país se parta.
Lo que parece más probable es, sin embargo la aprobación de la constitución en el referéndum, dado que los shiítas, los kurdos y Estados Unidos están decididos a que sea aprobada, y, de repetirse las condiciones de las elecciones de enero, no pareciera haber demasiadas dificultades para incurrir en un fraude electoral si éste fuera necesario. Sea aprobada o no la constitución, cada paso en el cronograma político no hará más que profundizar el conflicto sectario, llevando con gran probabilidad a la guerra civil o a la partición del país en alguna instancia de la transición política, lo que podría suceder incluso antes de que pueda formarse un nuevo gobierno. En estas condiciones, la soberanía iraquí continuará siendo vulnerable a intereses extranjeros.
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1 Herbert Docena, "'Shock and awe' therapy: How the United States is attempting to control Iraq's oil and pry open its economy," International Movement for a Just World. http://www.just-international.org/article.cfm?newsid=20001014
2 Dahr Jamail, "US Influence 'Too Much'," Inter Press Service, September 5, 2005. En: Global Policy Forum. http://www.globalpolicy.org/security/issues/iraq/election/2005/0905toomuch.htm
3 Ibid.
4 Nicolas Pelham, "Iraqi Minister Sees Oil Privatization Obstacles," Financial Times, September 5, 2003. En: Global Policy Forum. http://www.globalpolicy.org/security/oil/2003/0905privatiz.htm
5 Ibid.
6 Arabic News, "Iraq 'privatization' within two years," September 12, 2003. http://www.arabicnews.com/ansub/Daily/Day/030912/2003091216.html
7 Emad Mekay, "US to take bigger bite of Iraq's economic pie," Dawn, December 24, 2004.http://www.dawn.com/2004/12/26/int10.htm
8 Para más información sobre dichas reuniones, ver María Inés Pampin, "El conflicto kurdo en Irak II," en Transoxiana 6, Diciembre 2003.
9 Michael T. Klare, "The failed mission to capture Iraqi oil," Asia Times Online, September 22, 2005. http://www.atimes.com/atimes/Middle_East/GI22Ak01.html
10 Ibid.
11 Herbert Docena, "'Shock and awe' therapy: How the United States is attempting to control Iraq's oil and pry open its economy," International Movement for a Just World. http://www.just-international.org/article.cfm?newsid=20001014
12 Ibid.
13 Coalition Provisional Authoriy. CPA Official Documents. http://www.iraqcoalition.org/regulations/index.html#Regulations
14 Ed Harriman, "So Mr Bremer Where Did All the Money Go," The Guardian, July 7, 2005. http://www.globalpolicy.org/security/issues/iraq/dfi/2005/0707bremer.htm
15 Ibid.
16 Area fortificada de Bagdad que alberga a edificios de gobierno así como a las embajadas estadounidense y británica.
17 Ed Harriman, "So Mr Bremer Where Did All the Money Go," The Guardian, July 7, 2005. http://www.globalpolicy.org/security/issues/iraq/dfi/2005/0707bremer.htm
18 Jonathan Finer and Omar Fekeiki, "US Steps Up Role in Iraq Charter Talks," The Washington Post, August 13, 2005. En: Global Policy Froum. http://globalpolicy.igc.org/security/issues/iraq/election/2005/0813stepsup.htm
19 Fuerza Multi Nacional.
20 Tom Engelhardt, "Bases, bases everywhere," Asia Times Online, June 3, 2005. http://www.atimes.com/atimes/Middle_East/GF03Ak02.html
21 David Teather and Ian Traynor, "US to Keep Bases in Iraq," The Guardian, April 21, 2003. En: Global Policy Forum. http://www.globalpolicy.org/security/issues/iraq/after/2003/0421keepbases.htm
22 Ver María Inés Pampin, "Claves de la situación en Irak, I" y II," Transoxiana 10, Julio 2005. http://www.transoxiana.org/
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 Paola Raffetta |